燃氣用戶自建管道，是“減負”還是違法？
發(fā)布時間：2020-09-04 08:36
作者：宮羽 天然氣與法律
今年4月初以來，河南某地級市工業(yè)用戶A公司私建燃氣管道導致與擁有該區(qū)域特許經營權的城燃企業(yè)B公司發(fā)生糾紛一事，受到了業(yè)內廣泛關注討論以及多家媒體的報道。從此前的報道看，這似乎是一場為了各方利益而引起的輿論戰(zhàn)、口水仗，但細細研究發(fā)現(xiàn)，這個案例可以作為包含了多個燃氣行業(yè)熱點法律問題的典型案例，值得從法律視角理性分析。筆者根據(jù)目前網上公開的資料，以A、B公司的案例展開，對在城燃企業(yè)特許經營范圍內，用戶是否有權自建燃氣管道的問題進行探討。2002年10月，B公司的母公司C公司與J市人民政府簽訂《項目開發(fā)協(xié)議》，約定由C公司與D公司合資設立項目公司B公司，B公司享有J市的獨家投資、建設、經營與管理燃氣管道的特許經營權，期限為30年。隨后B公司在J市注冊成立，2002年12月，J市人民政府發(fā)布《關于B公司取得J市特許經營權的授權通知書》，確認B公司取得特許經營權。A公司是一家大型的化工企業(yè)，是一家用氣量極大的工業(yè)用戶。B公司與A公司簽訂了《工業(yè)用氣合同》，約定B公司以管道方式向A公司供氣。2020年2月，雙方簽訂《補充協(xié)議》，約定B公司為A公司天然氣供應采用代輸模式。據(jù)悉，B公司的高壓燃氣管道滿足為A公司代輸?shù)哪芰Α?/section>2020年4月初，A公司在其廠區(qū)以外開始鋪設燃氣管道，B公司發(fā)現(xiàn)后向J市城管局、信訪局、省安委會等各部門報告情況，相關部門認為A公司屬于未批先建、違法施工，存在安全隱患，應當立即停工。4月中旬，A公司以降低用氣成本向J市城管局請示要求自行建設天然氣管道，其主要理由是認為特許經營權是壟斷、用戶自建管道可以降低成本，并且B公司并非簽約主體不具備特許經營權等，但J市城管局未發(fā)同意函。此后從4月中旬至今，在未取得批復、未申請合法手續(xù)的情況下，A公司仍持續(xù)施工并已聯(lián)通管道。從各方媒體的報道可以看出A、B公司之間存在的矛盾實質上其實是折射出了業(yè)內近年來存在的一些熱點問題，比如投資股東和項目公司之間誰才是特許經營權主體、特許經營權是不是壟斷等等。在如今國家力推“企業(yè)減負”和“供給側改革”政策的大環(huán)境下，各市場主體和政府主管部門確實應當各盡所能實現(xiàn)政策落實，但在改革浪潮中更值得我們警醒的是法律紅線觸碰不得，更不能以降低成本作為企業(yè)自身違法違規(guī)的“免罪金牌”，這也并非是國家改革政策的初衷。而在上述矛盾事件當中，A公司的做法和主張顯然是值得商榷的。 僅有的兩部規(guī)范特許經營權的部門規(guī)章《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》分別生效于2004年和2015年，原建設部發(fā)布《城市管道燃氣特許經營協(xié)議示范文本（GF-2004-2502）》也是在2004年。因此在行業(yè)實踐中，2004年之前授予特許經營權的形式也是五花八門，比如簽訂招商引資協(xié)議、發(fā)特許經營權通知書、簽訂項目投資協(xié)議等等。在當時法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，只要是表達了政府部門授予特許經營權的意思表示，并且體現(xiàn)了特許經營權的內容，應當認定為是有效的特許經營權的授予，這也是政府部門行政行為公信力的體現(xiàn)。即使在2004年之后，判斷項目開發(fā)協(xié)議、招商引資協(xié)議等是否屬于特許經營協(xié)議，也不僅僅以名稱判斷，而是要看協(xié)議是否具有特許經營協(xié)議的核心條款，如定義、特許經營業(yè)務范圍、特許經營區(qū)域范圍和期限、服務標準和價格條款等。就本案例而言，C公司與J市人民政府的《項目開發(fā)協(xié)議》簽訂于2002年，B公司取得特許經營授權通知書也是在2002年，因此，實際上B公司在2002年取得特許經營協(xié)議的形式、內容并不受2004年和2015年兩部辦法的約束。即使以2004年之后的判斷標準來看當時簽訂的《項目開發(fā)協(xié)議》、特許經營權的授權通知書，也可以看出該協(xié)議具備了特許經營協(xié)議的核心條款，應當認定為特許經營協(xié)議。根據(jù)C公司與J市人民政府的《項目開發(fā)協(xié)議》，雙方約定成立項目公司B公司（當時協(xié)議中提及的公司名稱為B公司曾用名，但是不影響公司實體），授予B公司具體實施特許經營權。在B公司成立之后，J市人民政府出具了特許經營權授權書，在授權書中也再次確認了B公司特許經營權期限為30年，范圍為J市（包含所轄縣、市、區(qū)）的燃氣項目獨家開發(fā)經營權，并全權負責J市天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網的投資、建設、經營管理。其后，C公司與J市人民政府還簽訂過《補充協(xié)議》，根據(jù)協(xié)議，J市人民政府有義務維護B公司特許經營權的完整性，為B公司提供的特許經營提供必須的政策支持和扶持。從歷史角度看，B公司獲得特許經營權的形式已經屬于特許經營權授予比較完善的方式。首先，特許經營權授權主體為J市人民政府，該授權主體的層級和2004年及2015年生效的兩部部門規(guī)章規(guī)定相一致，對于J市范圍內的特許經營權屬于有權授權。其次，從特許經營權的內容來看，“J市天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網的投資、建設、經營管理”屬于常見的燃氣特許經營權內容，當時的政府部門并未擴大特許經營權的內涵。其三，從授權形式來看，C公司與J市人民政府的協(xié)議中明確約定成立B公司具體實施特許經營權，特許經營權的權利義務、范圍、期限等均約定明確，B公司也取得了J市人民政府關于特許經營權的授權書，在取得授權書時B公司正式獲得了特許經營權，從當時的法律法規(guī)來看，并不需要另行簽訂特許經營協(xié)議；此外，成立項目公司具體實施特許經營權的方式也符合國內外在項目投資方面的實施慣例，2015年生效的《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》中亦對成立項目公司實施特許經營作出了規(guī)定。因此，無論從授權主體的意思表示、特許經營權的內容、特許經營權授權形式等，還是從行業(yè)慣例來說，B公司的特許經營權具有合法性和合理性；從實際履行看，B公司在取得特許經營權后實際進行了投資、建設、經營，承擔了普遍供氣義務，B公司的特許經營權應當受到保護。管道燃氣特許經營雖具有自然壟斷的特點，但并不被《反壟斷法》所禁止現(xiàn)在業(yè)內有聲音認為特許經營制度阻礙了市場公平競爭應當取消，筆者認為有失偏頗。誠然，在推進油氣改革的當下，特許經營制度的實施遇到了一定的新問題，但是實施出現(xiàn)問題，應當是改善其實施的方式，而不是簡單粗暴的取消特許經營權，甚至放縱第三方侵犯特許經營權。即使在目前的改革趨勢下，2020年5月份中共中央國務院發(fā)布的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》也依然肯定了特許經營制度。從行業(yè)實際情況上看，城鎮(zhèn)管道燃氣供應是通過燃氣管網而實現(xiàn)，為了發(fā)揮管網設施的規(guī)劃化效應，降低重復投資，管網設施投資建設是根據(jù)城市的經濟發(fā)展和建設規(guī)劃統(tǒng)一建設的，因此其本身即具有較強的自然壟斷屬性。也正是由于管網設施的這種特性，我國在城鎮(zhèn)燃氣市場化改革歷程中才引入并實施了特許經營制度。根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，可以看出《反壟斷法》并不禁止燃氣企業(yè)的壟斷地位，其立法目的是反對燃氣企業(yè)濫用壟斷地位而具體實施的違法行為，B公司取得的特許經營權是政府依法授予的帶有自然壟斷屬性的權利，應當予以認可和保護，只有在B公司濫用該權利并具體實施了某些壟斷行為（比如不合理高價售氣、強制搭售等）時，才會違反《反壟斷法》的規(guī)定。特許經營協(xié)議雖然是由政府和企業(yè)雙方共同達成合意后簽訂，但同時又屬于政府授予特許經營權的行政行為，并通過該行政行為體現(xiàn)出燃氣企業(yè)享有的特許經營權背后所代表的公權力意志，因此它既有通過協(xié)議約束政府和企業(yè)雙方的對內相對性效力，又具備通過行政權力約束其他任意一方的對外絕對性效力。因此，對內，政府有義務維護特許經營權的完整性；對外，第三方不得侵犯特許經營企業(yè)的管道燃氣建設權、運營權等特許經營范圍內的權利。此外，特許經營權雖然是根據(jù)政府授予取得，但是從特許經營權本質來說，特許經營權首先是一種具有民事財產性質的權益，燃氣企業(yè)根據(jù)特許經營權可獲取經濟利益，具有財產性權益的特點。我國現(xiàn)行《侵權責任法》采用概括式的立法方式，對于侵權的對象統(tǒng)稱為民事權益。因此，因第三方侵犯燃氣特許經營權所產生的糾紛，在我國應當屬于侵權責任法所調整和規(guī)范的對象。根據(jù)《侵權責任法》相關規(guī)定，侵害民事權益，應當依照本法承擔侵權責任，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。本案例中，B公司具有特許經營權，J市人民政府發(fā)布的特許經營授權書中明確，B公司擁有燃氣項目獨家開發(fā)經營權，全權負責J市地區(qū)天然氣支管線、門站及各縣市區(qū)城市管網的投資、建設。因此，A公司的鋪設管道的行為直接侵犯了B公司的特許經營權中的獨家建設權，主觀上A公司有侵權的故意，客觀上造成B公司的損失，應當承擔侵權責任。從此前報道看，A公司認為B公司供氣能力無法滿足其需求，但是B公司出具的證據(jù)看其已經建設了滿足A公司需求的管道。退一萬步說，A公司作為用戶，如果認為B公司的供氣能力無法滿足其需求，應當與B公司溝通由B公司增加供氣能力建設相應管道，而不是通過侵權的形式違法自建。A公司自建燃氣管道屬于違規(guī)建設，存在重大安全隱患根據(jù)《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》相關規(guī)定，燃氣設施的建設、選址應當符合燃氣發(fā)展規(guī)劃，不符合規(guī)劃不得建設燃氣設施。根據(jù)《建筑工程施工許可管理辦法》等相關規(guī)定，工程建設取得施工許可證后方可開工。參考《建筑業(yè)企業(yè)資質標準》要求，管道工程施工企業(yè)應當取得市政公用工程總承包資質。本案中，A公司未取得燃氣發(fā)展規(guī)劃，未取得燃氣管道施工資質，也未取得施工許可證，即自行開工建設燃氣管道，一方面屬于違法違規(guī)行為，另一方面燃氣管道屬于壓力管道，介質為易燃易爆氣體，A公司的違法施工行為，存在重大的安全隱患。這不但不尊重法律法規(guī)，也不尊重廣大人民群眾的安全問題，將為J市地區(qū)的社會公共安全埋下不知何時響起的炸彈。針對A公司的情況，相關政府主管部門完全可以根據(jù)相關法律法規(guī)對A公司進行行政處罰。從過往案例中可以看出，如果政府部門沒有采取有效措施或者監(jiān)管不到位，發(fā)生事故后政府部門相關責任人均有可能被追責。如在吉林松原“7·4”城市燃氣管道泄漏爆炸事故中，雖然是第三方施工導致了埋設的燃氣管道貫通性鉆漏，造成燃氣爆炸，但是松原市人民政府、住建局、公用事業(yè)局、質監(jiān)局、項目管理辦、燃氣管理中心等6個部門19位責任人，因未履行監(jiān)管責任、對建設項目疏于管理，對項目建設中嚴重違法違規(guī)問題失察、安全生產主體責任不落實、未依法履行燃氣保護職責、應急管理工作缺失等原因，受到了記過、降低崗位、撤職等不同程度處分。A、B公司的糾紛引起多方關注，正是因為他們的糾紛具有普遍性。此類糾紛的解決，可能對于其他地區(qū)的糾紛具有一定的參考價值。筆者以為，行業(yè)的發(fā)展必然伴隨著糾紛，糾紛的解決從來不只是一方的無限妥協(xié)，而是需要多方的共同努力，對違法行為的妥協(xié)，本身就是對規(guī)則的藐視和法律的不尊重。盡管A公司希望降低成本的初衷無可厚非，但其實現(xiàn)該目的的方式實不可取，既侵犯了B公司的合法權益，又擅自違規(guī)建設破壞了燃氣市場管理秩序，最終帶來的安全隱患卻還要由廣大人民群眾承受。在這多重弊端之下，“減負”實不能作為用戶可以隨意自建管道的“法外特例”，而應當通過更加合法合規(guī)以及合理的方式解決該問題。無論從法律法規(guī)規(guī)定，還是從安全性考慮，用戶均不能在燃氣企業(yè)特許經營范圍內鋪設燃氣管道。雖然在燃氣企業(yè)競爭激烈、收益不斷壓縮的現(xiàn)狀下，大工業(yè)用戶確實屬于燃氣企業(yè)的“甲方”，在燃氣行業(yè)的生態(tài)鏈中，具有談判的優(yōu)勢地位，但這不應當作為自身可以違法違規(guī)，放任安全隱患的理由。地方人民政府依法行政對于解決糾紛起到關鍵性作用。當擁有特許經營權的燃氣企業(yè)的合法權益遭遇侵害時，地方政府主管機關不應當放任糾紛。不論是根據(jù)特許經營制度相關法規(guī)規(guī)章規(guī)定，還是根據(jù)特許經營協(xié)議約定，地方政府主管機關均有義務對于合法權利受到侵害的特許經營權企業(yè)應當依法保護。建議地方政府主管機關與特許經營企業(yè)建立有效對話機制，確定專門的聯(lián)系人，對于企業(yè)合法合理的訴求，及時反饋并依法保護其合法權益。此外，案例中A公司未批先建、未取得燃氣管道施工許可證等行為，存在安全隱患，當?shù)刈〗ň帧⒊枪芫帧⑹袌霰O(jiān)督局等各主管部門應當聯(lián)合執(zhí)法，對待違法行為應當堅決制止，避免發(fā)生安全事故。雖然案例中B公司擁有燃氣特許經營權，履行了供氣義務，但是也需要意識到目前燃氣企業(yè)面臨的不僅僅是同行企業(yè)的競爭，還同時面臨點供、直供帶來的困境。因此建議燃氣企業(yè)建立有效的溝通機制與處理機制，在用戶侵權時，理性的與用戶溝通，了解客戶動態(tài)，以調解的方式解決糾紛，以期繼續(xù)合作。當然，如果溝通無果，燃氣企業(yè)也不可一直妥協(xié)，應當敢于拿起法律武器來維權，切實維護自身合法權益。
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